Technische Universität Chemnitz
Fakultät für Wirtschaftswissenschaften
Professur für Finanzwirtschaft und Bankbetriebslehre
Die methodischen Mängel des Mediationsverfahrenszum Ausbau des Frankfurter Flughafens:
Ein Systematisierungs- und Bewertungsversuch
Prof. Dr. Friedrich Thießen
WWDP 31/2000
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Abstract
Offene Fragen zum geplanten Ausbau des Frankfurter Flughafens wurden im Auftrag der hessischen Landesregierung in einem umfangreichen Prozess – Mediationsverfahren – von einer Wissenschaftlergruppe – Mediationsgruppe – bearbeitet. Das Mediationsverfahren wurde von der Politik als beispielhaft für die Behandlung komplexer Vorhaben bezeichnet. Dieses Urteil ist kritisch zu hinterfragen, denn die gewählte Vorgehensweise der Mediationsgruppe weicht von üblichen wissenschaftlichen Verfahrensweisen bei Großprojekten ab. Es wird in der vorliegenden Analyse versucht, die methodischen Mängel des Mediationsverfahrens zusammenzustellen und zu systematisieren. Es werden verschiedene Typen von Mängeln anhand von Beispielen dargestellt. Es wird deutlich, dass die Mängel zu einer nicht zufälligen, sondern systematischen Verzerrung des Endergebnisses beitragen. Die Übertragung der von der Mediationsgruppe angewandten Verfahrensweise auf andere Großprojekte in Deutschland kann nicht empfohlen werden. Weiterer Forschungsbedarf besteht in der Aufdeckung des Aggregationsprozesses der Einzelinformationen zum Gesamturteil der Mediatoren.
Keywords
Flughafen Frankfurt, Investitionsrechnung, Projektbeurteilung, Mediation
Friedrich Thießen
TU Chemnitz
Mit der Festlegung vieler politischer Gremien auf einen Ausbau des Frankfurter Flughafens fragen die Bürger, ob der Ausbau vorteilhaft ist. Die Politik hat ein Verfahren in Gang gesetzt, das offene Fragestellungen zum Flughafenausbau klären soll. Dieses Mediationsverfahren ist nach seinem Abschluss von der Politik als beispielhaft für die Bearbeitung komplexer gesellschaftlicher Vorhaben bezeichnet worden. Der Hessische Ministerpräsident hat die Erkenntnisse des Verfahrens als eindeutig und ausreichend bezeichnet(1). Viele Bürger verspüren dagegen Misstrauen in das Konvolut aus Einzelgutachten, Expertenanhörungen und Ergebnisberichten. Sie fragen, ob die Ergebnisse des Mediationsverfahrens überhaupt verlässlich sind. Sind wirklich alle notwendigen Informationen zusammengetragen worden und wie sind die Mediatoren von den vielen Einzelinformationen zu einer Gesamtbewertung gekommen? Dies sind Fragen, die gestellt werden.
Der folgende Beitrag beschäftigt sich mit den Mängeln des Mediationsverfahrens. Es wird versucht, Mängel des Mediationsverfahrens zusammenzustellen und zu systematisieren. Es werden verschiedene Typen von Mängeln anhand von Beispielen dargestellt. Ob diese Mängel dazu führen, die Ergebnisse des Mediationsverfahrens insgesamt in Zweifel zu ziehen, wird im letzten Abschnitt diskutiert.
Die Mediation folgt einem dreistufigen Aufbau. Auf der unteren Ebene sind die Gutachten, Kontrollgutachten und Expertenäußerungen angesiedelt. Auf der mittleren Ebene finden sich Ergebnispapiere, in denen die Erkenntnisse der unteren Stufe nach Themenblöcken getrennt zusammengefasst und bewertet werden. Ganz oben steht der Mediationsbericht als extrem verdichtetes Endergebnis über alle Themenbereiche.
Mängel kann es naturgemäß auf allen Stufen geben. Am wenigsten ist darüber bekannt, mit welcher Methode die Informationsverdichtung von den Einzelgutachten bis zum Endergebnis vorgenommen wurde. Die in der Literatur für solche komplexen Verfahren vorgeschlagene Nutzwertanalyse wurde nicht verwendet(2). Hier könnte Kritik ansetzen. Im Folgenden muss dieser Problemkreis aber ausgespart bleiben, da zu wenige Informationen verfügbar sind und in der aufheizten, vorwiegend politisch bestimmten Diskussion sachliche Forschung an der fehlenden Auskunftsbereitschaft der Beteiligten scheitert. Hier liegt Raum für spätere Forschung.
Untersucht werden im Weiteren nur die Analysen der ersten Stufe. Allerdings muss auch hier ein Teil schon von vornherein ausgeschlossen werden, denn die Expertenanhörungen entziehen sich einer fundieren Beurteilung, da zu vielen Hearings und Gesprächsrunden keine Dokumentationen vorliegen. Stattdessen wurden – teilweise nur sehr dünne – Ergebnispapiere erstellt, die es nicht erlauben, die dargestellten Aussagen im Einzelnen nachzuvollziehen.
Die Mängel auf der Gutachtenebene können zunächst in
eingeteilt werden, je nachdem, ob bereits die Gutachtenerstellung fehlerhaft ist oder ob korrekt erstellte Gutachten erst von den Rezipienten fehlerhaft interpretiert und ausgewertet werden. Innerhalb der Rubriken kann man
unterscheiden, je nachdem ob wünschenswerte Untersuchungen und Ergebnisse fehlen (‚quantitativer’ Mangel) oder fehlerhaft erzeugt wurden (‚qualitativer’ Mangel). Innerhalb dieser Kategorien finden sich verschiedene Mängel vor:
Quantitative Mängel:
Qualitative Mängel:
Ziel der Mediation war es zu klären, "unter welchen Voraussetzungen der Flughafen Frankfurt dazu beitragen kann, die Leistungsfähigkeit der Wirtschaftsregion Rhein / Main im Hinblick auf Arbeitsplätze und Strukturelemente dauerhaft zu sichern und zu verbessern, ohne die ökologischen Belastungen für die Siedlungsentwicklung außer acht zu lassen" (Folie 2, Mediationspräsentation). Die Mediatoren haben Fragestellungen definiert, die sie für wichtig erachteten. Diese wurden drei Themengebieten zugeordnet:
Im Bereich Verkehr wurden 15, im Bereich Ökonomie 8 und im Bereich Ökologie/Gesundheit/Soziales 20 Fragestellungen aufgeworfen. Teilweise wurden zur Bearbeitung Gutachten bestellt, teilweise wurden Arbeitskreise gebildet und Experten befragt. Für verschiedene Gesprächsrunden wurden vorbereitende Papiere angefertigt – vornehmlich vom Öko-Institut –, die den Experten zur Information vorgelegt wurden (3).
Aus Zeitgründen konnte natürlich nicht alles untersucht werden. Es finden sich in einigen Gutachten Begründungen dafür, warum bestimmte Fragestellungen nicht untersucht wurden. In anderen Fällen haben die Kontrollgutachter Lücken aufgedeckt:
In diese Kategorie fallen Fragestellungen, die zwar vom Grundsatz her angegangen, aber nur teilweise oder wenig tiefgehend bearbeitet wurden. Es scheint, dass insbesondere die Alternativen zum Flughafenausbau unzureichend geprüft worden sind. Es finden sich viele Beispiele:
In diesen Bereich fallen auch die Fragestellungen, die nicht mittels schriftlicher Gutachten, sondern nur durch Expertenanhörungen bearbeitet wurden. Die Tiefe der Bearbeitung von Fragen lässt zu wünschen übrig. Während es zu den schriftlichen Gutachten Kontrollgutachten gibt, wurden die Expertenanhörungen nicht kontrollierend begutachtet.
Angehörte Experten haben ausgesagt, dass sie kurzfristig zu Vorträgen gebeten wurden und nicht mehr als allgemeines Wissen darstellen konnten. In Gesprächsrunden seien einige Fragen erörtert worden. Tiefergehende Analysen seien von der Mediationsgruppe nicht gewünscht und mit dem Hinweis abgelehnt worden, dass es wichtigere Fragestellungen gebe. Dies betrifft beispielsweise den Arbeitskreis Verkehr, der das Thema V6 Strategie und Wettbewerb der Luftverkehrsgesellschaften auf die geschilderte Weise bearbeitet hat. Dem Thema wurde von den Mediatoren die Priorität "I" gegeben, so dass die Bearbeitung auf die geschilderte Weise nicht zieladäquat erscheint. Das von der Mediationsgruppe angefertigte Ergebnispapier V6-E ist lückenhaft und enthält wichtige Aussagen von Gutachtern nicht. Dieser Mangel zieht sich bis zu den entsprechenden Passagen aus dem schlussendlichen Mediationsbericht zu dieser Fragestellung.
Eine sachlich gebotene Systematik, welche Fragen durch Expertenanhörung statt mit gründlicher schriftlicher Begutachtung bearbeitet wurden, ist nicht zu erkennen. Auffällig ist aber, dass Expertenanhörungen fast ausschließlich solche Themen betreffen, bei denen ex ante nicht von vornherein den Maximalausbau befürwortende Ergebnisse erwartet werden konnten (vgl. V2, V5, V6, V7, V8, V9, V10a, V10b, V10c, V11b, V11c, V12, Ö8, Ö11, Ö14, Ö19).
Ein Teil der Auswertungen leidet darunter, dass es den Gutachtern nicht gelang, Antworten auf die gestellten Fragen zu finden.
Unter einem Forschungsdesign wird die Methodik verstanden, mit der eine gestellte Frage wissenschaftlich beantwortet wird.
Hätten die Mediatoren das Gutachten in seiner Gänze nicht beachtet, wäre zu einer wichtige Fragestellung, der man immerhin die Priorität I gegeben hat, keine Daten vorhanden gewesen und ein neuer Gutachter hätte aus den vorliegenden Daten keine anderen Schlüsse ziehen können als das RWI.
Zeitdruck ist nicht per se negativ. Die Frage, die sich stellt, ist aber, ob bei einem brisanten Projekt das Risiko eingegangen werden kann, dass bei einer gründlicheren Prüfung andere Ergebnisse erzielt werden würden.
Auffällig ist, dass verschiedene wichtige Aussagen nicht verifizierbar belegt sind.
Bei einigen Gutachten liegen Mängel in der Objektivität vor. Von Objektivität wird gesprochen, wenn es keine Anhaltspunkte dafür gibt, dass Interessen die Gutachterergebnisse beeinflusst haben könnten.
Mit Problemen behaftet ist die Rezeption der Gutachteninhalte durch die Rezipienten. Einige Erkenntnisse des Mediationsverfahrens, darunter ganz zentrale, werden in der Öffentlichkeit fehlinterpretiert, obwohl die Gutachten deutlich andere Aussagen enthalten. Diese Missinterpretationen kann man nicht direkt, wohl aber indirekt der Mediationsgruppe anlasten. Es wäre ihre Aufgabe, Fehlinterpretationen von Erkenntnissen, die zu gravierenden Fehlentscheidungen führen können, durch geeignete Informationen zu verhindern.
Als Beispiel sei der wichtige Themenkomplex Flughafen und Arbeitsmarkt angesprochen. Das RWI als Gutachter schreibt: "Ein Einfluss einer Flughafeninfrastruktur auf den Arbeitsmarkt ist statistisch nicht nachweisbar". Die Methode mit der diese Aussage abgeleitet wurde, ist akzeptabel. Das Bundesverkehrsministerium schreibt demgegenüber in der Begründung einer ausbaubefürwortenden Studie: "Um die wirtschaftlichen Impulse der Luftfahrt zur Schaffung neuer Arbeitsplätze zu nutzen, müssen die Flughafenkapazitäten erweitert werden."
In der Mitte zwischen beiden Äußerungen steht die Empfehlung der Mediatoren, die lautet: "Ziel [des Ausbaus] ist es, die Beschäftigung und Wertschöpfung der Region dauerhaft zu sichern." Aber auch diese Formulierung ist natürlich nicht mit dem Gutachten zu vereinen, das, wie oben zitiert, gar keinen Zusammenhang zwischen der Arbeitsmarktsituation einer Region und dem in der Region liegenden Flughafen erkennen kann.
Die wahrscheinlich bedeutendste Fehlinterpretation von Gutachteninhalten betrifft das kombinierte Gutachten W1/W2. Darin werden die Einkommens- und Beschäftigungseffekte des Flughafens beleuchtet. In den positiven Einkommens- und Beschäftigungswirkungen – dies hat die Diskussion der letzten Monate gezeigt – werden von vielen die entscheidenden Vorteile des Flughafens gesehen, deretwegen es gerechtfertigt sei, der Bevölkerung die erheblichen Lasten eines Flughafenausbaus aufzubürden.
Grundlage der positiven Einkommens- und Beschäftigungswirkungen sind die von den Gutachtern errechneten Multiplikatoren. Aber was besagen diese? Die Multiplikatoren geben die Einkommens- und Beschäftigungseffekte wieder, die ein "Anstoß" auslöst, wenn man indirekte und induzierte Effekte dieses Anstoßes über Input-Output-Beziehungen verfolgt. Als Anstoß wählen die Gutachter die Ausgaben von Flughafenbetriebsstätten für die Leistungsbeschaffung von Unternehmen außerhalb des Flughafens sowie das Einkommen der am Flughafen Beschäftigten.
Das Problem ist nun, was besagt ein auf genau diesem "Anstoß" basierender Multiplikator? Das Entscheidende ist, dass der Multiplikator gerade nicht das besagt, was in der Öffentlichkeit immer unterstellt wird, dass nämlich 1 DM, die fürs Fliegen ausgegeben wird, in Deutschland ein zusätzliches Einkommen von 2 DM erzeugt, oder dass ein zusätzlich am Flughafen beschäftigter Arbeitnehmer 1,77 zusätzliche Arbeitsplätze in Deutschland induziert, mithin die Arbeitslosigkeit reduziert. Genau das besagt der Multiplikator nicht, und die Gutachter behaupten dies auch nicht – an keiner Stelle in ihrem Gutachten(4).
Eine solche Behauptung wäre auch falsch, denn die Ausgaben, die von den Reisenden an die FAG und die Airlines fließen, können von ihnen an anderer Stelle nicht ausgegeben werden. Dem Einkommen, das durch den Flughafen induziert wird, steht verhindertes Einkommen an anderer Stelle gegenüber. Das durch den Flughafen zusätzlich geschaffene Einkommen, i.e. der volkswirtschaftliche Nettoeffekt von Flughafenausgaben, ergibt sich erst aus der Differenz der Multiplikatoren derjenigen Bereiche, in die das Einkommen fließt und in die es alternativ geflossen wäre. Nur dann, wenn der Multiplikator von Flughafenausgaben größer ist als der von verdrängten Ausgaben, würde ein Flughafenausbau netto volkswirtschaftliches Mehreinkommen und Mehrbeschäftigung schaffen. Diese eindeutigen Ergebnisse der Gutachten W1/W2 werden in der Öffentlichkeit nicht beachtet(5).
Ein Beispiel mag die Zusammenhänge beleuchten: Wenn die Frankfurter Bürger ihr Einkommen so umverteilen, dass sie mehr für Flugreisen ausgeben, dann müssen sie anderswo einsparen. Sie verzichten z.B. auf den Kauf von PKWs der Marke Opel. Dies verursacht Kontraktionen bei den Rüsselsheimer Opelwerken: der Flughafen wächst und Opel schrumpft. Entsprechen sich die (beim Flughafen) zusätzlich benötigten und (bei Opel) freigesetzten Arbeitnehmer in ihren Qualifikationen nicht, ist Arbeitslosigkeit der früheren Opel-Mitarbeiter die zwingende Folge, während der Bedarf des Flughafens aus den anderen Arbeitslosen der Region oder, wenn auch diese nicht übereinstimmende Qualifikationen haben, durch Zuzug ins Rhein-Main-Gebiet befriedigt wird. Im ersten Fall bleibt die Arbeitslosenquote der Region konstant, im zweiten Fall steigt sie an. In keinem Fall sinkt sie ab.
In der öffentlichen Diskussion hat sich der Eindruck festgesetzt, nur ein Ausbau Frankfurts würde volkswirtschaftliche Vorteile bringen. Ein Ausbau anderer Flughäfen wäre dagegen weniger vorteilhaft. Aus den Gutachten W1/W2 folgt aber etwas anderes. In der Zusammenfassung der Gutachten findet sich eine Tabelle für die Einkommens- und Beschäftigungsmultiplikatoren der wichtigsten deutschen Flughäfen sowie Zürichs. Wie zu sehen ist, sind allen Flughäfen positive Multiplikatoren zugeordnet. Sie reichen von 1,46 bis 3,04. Frankfurt liegt mit 3,00 (Einkommensmultiplikator) und 2,77 (Beschäftigungsmultiplikator) am oberen Rand. Köln weist mit 3,04 und 2,65 jedoch vergleichbare Multiplikatorwerte aus(6).
Wäre es das Ziel, die Einkommens- und Beschäftigungswirkungen von Flughafenausgaben in Deutschland zu maximieren, dann könnte man statt Frankfurt auch genau so gut Köln ausbauen(7). Es gäbe gesamtwirtschaftlich die gleichen Einkommens- und Beschäftigungseffekte. Und der Ausbau anderer Flughäfen würde nicht viel schlechtere Ergebnisse produzieren – vielleicht aber viel weniger Lärmschäden anrichten. Dies ist eindeutig aus dem Gutachten zu erkennen, und die Gutachter schreiben auch nichts anderes. Es ist die Öffentlichkeit, die hier die Zahlen anders interpretiert und für Frankfurt eine besonders vorteilhafte Situation zu erkennen glaubt.
Eine wichtige Frage ist, ob Mängel der aufgezeigten Art das Mediationsergebnis einer bedingten Befürwortung des Flughafenausbaus insgesamt hinfällig werden lassen? Dies ist ambivalent zu beurteilen.
Einerseits sind die aufgezeigten Mängel nur (Einzel-)Beispiele. Es gibt daneben sehr viele wichtige Informationen und Analysen, die bisher von niemanden in Zweifel gezogen wurden. Ob das Mediationsergebnis insgesamt unter den gezeigten Mängel leidet, hängt deshalb insbesondere davon ab, wie die nicht angezweifelten Informationen sowie die Mängel von den Mediatoren in dem mehrstufigen Verdichtungsverfahren bis hin zum Gesamtergebnis aggregiert wurden. Dies ist bis heute nicht untersucht worden und in absehbarer Zukunft auch nicht untersuchbar, weil in der gespannten politischen Situation unverzerrte Informationen wahrscheinlich nicht erhältlich sind.
Es gibt aber bereits aus den vorliegenden Unterlagen deutliche Hinweise darauf, dass dieser Aggregationsprozess nicht allen Bedenken der Kontrollgutachter gerecht geworden ist. Hierzu drei Beispiele:
Der Wert des Mediationsverfahrens liegt damit weniger in der Fundierung des Gesamturteils "Flughafenausbau ja", als vielmehr in der Fülle an Einzelinformationen, die zusammengetragen wurden. Da viele Einzelinformationen aber durch die Mängel der aufgezeigten Art in ihrem Wert vermindert sind, wird es in Zukunft bei jeder zu treffenden Entscheidung erforderlich sein, neu zu überlegen, ob die aus dem Mediationsverfahren ableitbaren Informationen für die jeweiligen Zwecke ausreichend sind. Eine Übertragung der Technik der Mediation auf andere Großprojekte kann nicht empfohlen werden.
Es wurde versucht, die methodischen Mängel des Mediationsverfahrens zu systematisieren. Es wurden verschiedene Typen von Mängeln anhand von Beispielen dargestellt. Mängel der Aggregation der Einzelinformationen zum Endurteil wurden nicht untersucht. Deshalb kann die Frage, ob das Gesamtergebnis der Mediation (also die bedingte Befürwortung des Ausbaus) durch die festgestellten Mängel hinfällig wird, nicht beantwortet werden. Es gibt aber Indizien dafür, dass der Endbericht der Mediatoren die festgestellten Mängel nicht ausreichend sachgerecht berücksichtigt. Eine Erforschung des Aggregationsprozesses der Einzelinformationen zum Gesamturteil wird deshalb für sinnvoll und notwendig gehalten.
BVF (2000), Flughafenkonzept der Bundesregierung: Anhörung. Unveröffentlichte Stellungnahme der Bundesvereinigung gegen Fluglärm zum Flughafenkonzept der Bundesregierung vom 26.9.2000, Ratingen.
Dialogforum (2000), Liste der im Rahmen des Mediationsverfahrens offen gebliebenen Fragestellungen, Regionales Dialogforum, http://www.dialogforum-flughafen.de/html/verfahren/konzeption/restantenliste.htm, 5.10.2000. (Ersatzweise unter http://www.UnserForum.de/Flughafen/docs/Restantenliste.pdf)
Flughafenkonzept (2000), Flughafenkonzept der Bundesregierung, Entwurf vom 30.8.2000, BMVW LS 11 / 20.00.50-03, Berlin
Hanusch, H., Kuhn, T. und Cantner, U. (1994), Nutzen-Kosten-Analyse, München
Hauff, M. und Horbach, J. (2000), Stellungnahme zur wissenschaftlichen Methodik der im Rahmen des Mediationsverfahrens erstatteten Gutachten zu den Beschäftigungswirkungen eines Ausbaus des Flughafens Frankfurt, unveröffentlichtes Gutachten im Auftrag des Magistrats der Stadt Hofheim, Hofheim.
Koch, R. (2000), Erklärung – Roland Koch zum geplanten Ausbau des Frankfurter Flughafens, Pressemitteilung der Hessischen Staatskanzlei vom 19. August 2000, Wiesbaden
Mediation (2000), Das Mediationsverfahren Flughafen Frankfurt – Gutachten, Zusammenfassungen Endbericht und Präsentationen der Ergebnisse, Herausgegeben von der Hessischen Staatskanzlei, Wiesbaden, CD ROM.
(2) Vgl. Hanusch (1994); S. 139ff.
(3) Zur leichteren Identifizierung wurde jedem Fragekomplex ein Akronym zugeordnet. Es besteht aus einer Nummer, dem ein Buchstabe des jeweiligen Bereiches vorangestellt wurde. "V5" ist also die fünfte Fragestellung im Bereich Verkehr. Ergebnisse wurden durch Hinzufügen des Buchstaben E gekennzeichnet. "V5-E" ist demnach das Ergebnispapier zur Fragestellung V5. Kontrollgutachten wurden mit dem Buchstaben QS (für Qualitätssicherung) versehen. W1/W2-QS z.B. ist das Kontrollgutachten zu den Gutachten der Fragestellung W1 und W2. Welche konkreten Themen sich hinter den Akronymen verbergen, und wie die Themen bearbeitet wurden, kann der CD des Mediationsverfahrens in der Rubrik "Das Arbeitsprogramm" entnommen werden. Thema von "V5" z.B. ist die "Privatisierung der Flughäfen". Bearbeitet wurde die Fragestellung mündlich von einem Arbeitskreis "Verkehr". Das Ergebnispapier V5-E ist die Stellungnahme eines der Mitglieder des Arbeitskreises. Kontrollgutachten gab es nicht.
(4) Als Beispiel sei die Bundesregierung genannt: In ihrem "Flughafenkonzept der Bundesregierung" (siehe Flughafenkonzept (2000). S.13ff.) übernimmt sie mit ausdrücklichem Verweis auf das Mediationsergebnis die Systematik der direkten, indirekten und induzierten Arbeitsplätze und summiert alles auf zum gesamtwirtschaftlichen Beschäftigungseffekt des Luftverkehrs (S.14f.). Jeder Arbeitsplatz auf einem Flughafen induziert danach 3,3 zusätzliche Arbeitsplätze anderswo in Deutschland (S. 15).
(5) Weitere Probleme der Gutachten W1/W2 werden in Hauff, Horbach (2000) diskutiert.
(6) Weitere Argumente zur Expansion anderer Flughäfen siehe Hauff, Horbach (2000), S. 17, und BVF (2000).
(7) Siehe hierzu auch Hauff, Horbach (2000).
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